CONFUSÕES LEGISLATIVAS

Outra característica dessa época de planos econômicos em busca de uma moeda estável era a elaboração de normas ambíguas, disciplinando, na aparência, a desindexação, mas promovendo, na prática, a reindexação (como ocorreu com as inúmeras Medidas Provisórias entre as de ns. 38, de 3 de fevereiro de 1989 e 75, de 31 de julho de 1989). Pela quantidade de Medidas Provisórias publicadas no semestre inicial de 1989 – nada menos do que 37 ( trinta e sete) – percebe-se a confusão reinante.

O emprego da Medida Provisória como um Decreto-lei ( de espectro mais amplo, sob certos aspectos, do que aquele que vigorava antes da Constituição de 1988), foi um fator complementar de agravamento da desordem jurídica desse período, pois muitas dessas Medidas Provisórias (em decorrência, inclusive, de conflitos entre Poderes ), eram reeditadas de 30 em 30 dias, obtendo-se, com isso, uma vigência prolongada, que lhes retirava o caráter transitório.

Imperou, nessa fase, um desenfreado casuísmo, do qual um dos exemplos mais significativos foi o da Medida Provisória n. 117, de 30 de novembro de 1989, baixada com a exclusiva finalidade de fixar o montante nominal da BTN fiscal em um único dia. Essa Medida Provisória foi convertida na Lei n. 7.968, de 22 de dezembro de 1989, cujo pífio conteúdo é, apenas, o de declarar que o \”valor do BTN fiscal do dia 1º de dezembro de 1989 é fixado, em caráter excepcional, em NCr$ 7,0860 para efeito de determinação da base de cálculo de imposto sobre a renda na fonte, devido, nessa data, em operações de renda fixa, e de atualização monetária de tributos\” cujo recolhimento ocorresse naquele dia.

Após alguns meses de vigência do Plano Cruzado, e como os preços voltassem a subir, surgiram pressões crescentes para a reindexação da economia. Para conter essa pressão, o Governo editou Decreto-lei em cuja ementa, pela primeira vez, fala-se, expressamente, em desindexação.

A desindexação, determinada pelo Decreto-lei n. 2.290, de 21 de novembro de 1986, representou um importante progresso com relação ao anterior Decreto-lei n. 2.284, de 10 de março de 1986 : a correção monetária foi formalmente desvinculada da variação do Índice de Preços ao Consumidor – IPC, estabelecendo-se que, a partir de março de 1987, o critério de reajuste da Obrigação do Tesouro Nacional – OTN, seria fixado, discricionariamente, pelo Conselho Monetário Nacional.

A discricionariedade das autoridades monetárias em tema de poder aquisitivo dos créditos era, porém, limitadíssima e, na prática, o índice de preços ao consumidor e a correção cambial voltaram a se impor como padrão. Em 26 de fevereiro de 1987 o Decreto-lei n. 2.322 permitiu, expressamente, a generalização do emprego da OTN como unidade-de-conta (já agora idêntica à ORTN ). Logo em seguida, o Decreto-lei n. 2.323, de 4 de março de 1987, revigorou o sistema de valorização dos tributos; e a correção monetária reinstalou-se, fagueiramente, na prática brasileira do dia-a-dia. O Conselho Monetário Nacional, através de nova regulamentação, decidiu incentivar o mercado financeiro, e o open foi reativado. O índices de inflação também facilitavam o trabalho dos dirigentes sindicais, inclusive da CUT, que usavam os números do DIEESE para reivindicar aumento salarial.

O Presidente SARNEY ia cedendo às pressões. Os balanços semestrais, por exemplo, logo voltaram a sofrer correção. E à medida que o governo cedia, os beneficiários da correção iam mudando o tom de suas cobranças, tornando-se mais diretos e agressivos. Em documento às autoridades econômicas a Federação Brasileira de Associações de Bancos (FEBRABAN) e a Associação Nacional dos Bancos de Investimento (ANBID) exigiram, duramente, o retorno da correção monetária. Em janeiro de 1987 o jornal O Globo estampou uma grande entrevista sob o título \”BORNHAUSEN defende retorno da indexação da economia\”.

A reindexação plena da economia findou por representar uma das poucas armas do Governo SARNEY para evitar maior desequilíbrio dos preços relativos, apesar de todas as autoridades econômicas estarem cientes de que a indexação ampliava o risco de hiperinflação.

A política financeira do \”arroz-e-feijão\” do final do governo não resolvia problema algum. Em artigo na Folha de São Paulo de 14 de março de 1989 , JOAQUIM ELÓI CIRNE DE TOLEDO afirmava que uma hiperinflação eclodiria em conseqüência do processo endógeno de indexação. Isso porque, para financiar o seu déficit o governo estava cavando um buraco sem fundo tendo emitido,de uma só vez, 4,3 trilhões de cruzados em títulos públicos alimentando, com isso, a ciranda financeira no pais.

Nessa época o economista FRANCISCO LOPES, conhecido como um dos pais do plano cruzado, referiu-se, pela primeira vez, à conveniência de criação do real, uma nova moeda, para circular juntamente com o cruzado, e acabar com a ameaça de hiperinflação, e lançando a proposta de um “ plano real\”.

O FRACASSO DOS PLANOS ECONÔMICOS

Uma das principais características do Plano Cruzado foi o emprego do congelamento, disciplinado na lei como uma modalidade de tabelamento oficial. Diferentemente, porém, do tabelamento, o congelamento – imposto como o principal instrumento da luta contra a indexação – não atingia, apenas, alguns produtos ou serviços oferecidos ao mercado: ele era geral, e incidia sobre os contratos, as unidades-de-conta e as quantias resultantes da incidência dos indexadores sobre todos os atos jurídicos, mesmo aqueles já definitivamente constituídos.

O pressuposto do congelamento era, portanto, o mesmo da indexação, só que aplicado em sentido contrário. A sua lógica, no essencial, era igual à da correção monetária ou seja, a de que haveria, na economia, “valores reais”, dos quais a moeda seria apenas medida e expressão. Se esses valores reais se apresentassem instáveis, as unidades-de-conta que refletiam a sua variação, deviam corrigir a própria moeda. Da estabilização desses valores, decorreria, automaticamente, a desindexação.

A generalização do tabelamento pelo Plano Cruzado abstraiu-se do fato de que a ordem jurídica não é suscetível de ser congelada. O tabelamento é possível apenas, no que se refere aos preços que não passaram a integrar, ainda, atos jurídicos constituídos. Sob esse aspecto, ele consistiu numa forma atraente de enfrentar momentaneamente uma crise, porque estimulou a mobilização popular ( que o digam os \”fiscais do SARNEY\”) e foi temporariamente eficaz. No que tange aos atos jurídicos já constituídos, porém, o congelamento é inócuo, e por isso, na prática, depois de algum tempo, ele converteu-se, no Brasil, num fracasso.

Por outro lado, os programas de estabilização do Governo SARNEY eram editados, em sua maioria, através de \”pacotes\” ( do mesmo gênero das “medidas de impacto” herdadas da ditadura militar) que consistiam em várias normas sobre temas conexos publicados num só dia. O chamado Plano Cruzado II, por exemplo, foi baixado através de 15 (quinze ) decretos-leis, todos do dia 21 de novembro de 1986, além de 14 decretos da mesma data, sem contar as normas de nível inferior. O denominado Plano Verão, por sua vez, consistiu em 8 ( oito ) Medidas Provisórias, todas de 15 de janeiro de 1989.

Como os pacotes eram gestados em sigilo os erros na sua formulação eram freqüentes, sendo corrigidos a posteriori, após a publicação dos atos, inclusive para atender às pressões de setores eventualmente prejudicados. O Decreto-lei n. 2.283, de 27 de fevereiro de 1986, por exemplo, foi logo substituído pelo Decreto-lei n. 2.284, de 10 de março de 1986. O Decreto-lei n. 2.335, de 12 de junho de 1987, foi objeto de uma retificação posterior e de republicação, na íntegra, de seu inteiro teor, para incorporar as alterações subseqüentes, e assim por diante.

Diante da facilidade de legislar por meio de decretos-leis as normas desse período serviram, muitas vezes, de instrumento de veiculação de doutrinas experimentais do agrado pessoal dos Ministros. O Plano BRESSER ( com a sua Unidade de Referência de Preços – URP ) foi um desses casos, bem como as regras do orçamento indexado do Ministro do Planejamento JOÃO BAPTISTA DE ABREU. Essas medidas autoritárias não tinham consistência e resultaram, como já disse, em fracasso.

A LUTA A FAVOR DE UMA MOEDA ESTÁVEL

A pregação do ex-Ministro OCTÁVIO GOUVÊA DE BULHÕES contra a correção monetária logo passou a contar com o apoio de outras personalidades, como do então Ministro da Fazenda ERNANE GALVÊAS, do ex-ministro EUGÊNIO GUDIN, do Senador CID SAMPAIO, e de alguns economistas como PAULO RABELO DE CASTRO e CELSO MARTONE.

De outro lado, porém, CELSO FURTADO – então o mais prestigiado economista de esquerda no país – discordava do Professor BULHÕES, afirmando que \”eliminar a correção monetária sem colocar em seu lugar um adequado mecanismo de acordo social seria deixar a grande massa de assalariados a mercê dos grupos poderosos, privados e públicos, que dispõem de meios eficazes para modificar a distribuição da renda em benefício próprio.\”

O crescimento dos índices de custo de vida em julho de 1984 levou os militares a reconhecer que haviam perdido a luta contra o aumento da inflação que, para ser enfrentada, através da desindexação da economia, dependia da credibilidade pública que eles haviam perdido, e de um amplo acordo político, o que só seria possível no próximo Governo. Uma desindexação só seria possível, portanto, como resultado da conjugação das forças políticas que elegessem o novo Presidente da República.

O candidato TANCREDO NEVES não era, porém, muito ousado em matéria de desindexação, e a posse do Ministro FRANCISCO DORNELLES, em 15 de março de 1985, nomeado para a pasta da Fazenda pelo falecido presidente, e nela mantido pelo novo Presidente JOSÉ SARNEY, acabou representando, ao contrário do que no início se esperava, uma procrastinação no processo de desindexação. As discussões sobre o tema, contudo, prosseguiam no governo: a política de DORNELLES era questionada, inclusive, pelo Ministro do Planejamento JOÃO SAYAD, para quem a correção elevava em muito o montante da dívida interna, o que a seu ver não era aceitável.

Enquanto isso, a situação financeira do País se agravava tanto que a imprensa começou a advertir, pela primeira vez, quanto ao perigo de hiperinflação no Brasil. O economista THOMAS SARGENT, diretor do Banco Central de Mineapolis, e autor de um estudo sobre as quatro grandes hiperinflações no período pós primeira guerra mundial (Alemanha, Polônia, Áustria e Hungria) lançou o alerta de que o Brasil enfrentaria em breve uma hiperinflação se o governo e a sociedade brasileira não tomassem a decisão política de combater a elevação de preços no pais com medidas mais radicais, abandonando o gradualismo.

DORNELLES, afinal, foi substituído por DILSON FUNARO e, no final de fevereiro de 1986 o Governo SARNEY decidiu, enfim, acabar com a correção monetária, editando o plano Cruzado. Nos pronunciamentos públicos feitos ao ensejo do lançamento do Plano Cruzado o Ministro DILSON FUNARO e o Presidente JOSÉ SARNEY assumiram, oficialmente, o discurso contrário à indexação, refletindo a posição que fermentara na opinião pública por mais de seis anos consecutivos.

A extinção da correção monetária pelo plano Cruzado criou uma intensa euforia popular; mas sustentar a desindexação era mais complicado do que parecia à primeira vista: não era fácil desmontar o emaranhado jurídico provocado pela quantidade das normas que, entre 1964 e 1986, impuseram a correção monetária compulsória.

ANTECEDENTES DO REAL

As deformações causadas à ordem jurídica brasileira pela correção monetária acabaram suscitando, a partir de 1979, na opinião pública – também estimulada, na época, pelo abrandamento da censura aos meios de comunicação – críticas à indexação: começou-se a falar, então, em desindexação da economia, e uma das primeiras vozes que se levantaram foi a da Professora MARIA DA CONCEIÇÃO TAVARES, ao ensejo de sua defesa de tese para a cadeira de macroeconomia da Faculdade de Economia e Administração da Universidade Federal do Rio de Janeiro, onde denunciava que “o modo de operação do sistema monetário-financeiro do Brasil acabara por se traduzir num mecanismo absolutamente distorcido, que premiava a especulação, recortava arbitrariamente o crédito corrente e penalizava o investimento produtivo, criando, além disso, uma verdadeira \”esquizofrenia financeira\”, com a permanente e artificial separação das funções da moeda, de meio de pagamento e de medida de valor”.

Por outro lado, à medida que o governo militar se enfraquecia, deixava de ter um rígido controle centralizado sobre a correção monetária, e esta passou a ampliar-se para atender a grupos que até então dela não se haviam beneficiado, sendo exemplo disso a promulgação lei n. 6.899, de 1981.

No final do ano de 1981, a desindexação já era cogitada em círculos mais próximos do poder, encontrando-se o principal foco dessas novas críticas à indexação no Ministério da Indústria e Comércio, do qual era titular CAMILLO PENNA, que pretendia propor ao Conselho Monetário Nacional o fim da correção monetária e o início de um processo que ele chamava de “desindexação de todos os elementos da economia”.

Assim que foi divulgada, a proposta do Ministro suscitou forte oposição: o Ministério da Fazenda foi contra, a Associação dos Dirigentes das Instituições do Mercado Aberto (ANDIMA) afirmou considerá-la uma medida impraticável e os representantes do mercado imobiliário pediram prudência. A proposta do ministro, por isso, ao invés de provocar uma educada polêmica como ele pretendia, criou problemas para o governo, e obrigou o Presidente FIGUEIREDO a ir para os jornais e negar peremptoriamente mudanças na política de DELFIM NETTO.

Em meados de 1983 a opinião pública voltou a se interessar pela desindexação, sob a importante liderança, agora, do professor GOUVÊA DE BULHÕES. Segundo BULHÕES – não o advogado, mas o antigo ministro, que sempre se irritava quando o confundiam com o primeiro e o consideravam, erroneamente, o criador da correção monetária – era urgente acabar com o gradualismo na luta contra a inflação.

Dizia ele que três anos de índices em torno de 100% ao ano haviam servido para mostrar que paliativos não funcionavam mais. \”E se eles não funcionam é preciso adotar uma medida radical: eliminar o crescimento do saldo dos empréstimos subsidiados à agricultura e às exportações; não se corrigir mais o salário pelo INPC, deixando-o à livre negociação entre sindicatos patronais e operários: e acabar com a correção monetária\”.

Propunha BULHÕES, enfim, \”um combate à inflação abrupto, de um dia para outro, de modo a que a moeda e o crédito não crescessem mais, nem ao nível permitido pelo Fundo Monetário Internacional – ou seja, de 50 % ao ano – sendo eliminados ( daí para diante, sem caráter retroativo ) todos os instrumentos de indexação da economia, como a correção monetária, e os mecanismos de correção de salários, preços, contratos, etc.\” Os planos econômicos que se seguiram, a começar pelo Cruzado, tiveram todos o propósito de acabar com a indexação, antecedendo o Real.

O CARÁTER COMPULSÓRIO DA CORREÇÃO MONETÁRIA

Numa espécie de auto-crítica bem humorada, característica de seu temperamento, SIMONSEN, depois de ironizar a correção monetária, chamando-a de “genial invenção tupiniquim”, passa a censurar o seu caráter compulsório, responsável, segundo ele, pelo fracasso dela no Brasil, dizendo, in verbis: “ …. o Brasil foi desnecessariamente sacrificado pela miopia tanto dos nossos economistas ortodoxos quanto do FMI. As sucessivas cartas de intenção ao Fundo firmadas durante o biênio 1983/1984 sempre renovadas e nunca cumpridas, documentam essa comédia de erros: … não se pode falar de livre funcionamento dos mercados com indexação compulsória.”

A compulsoriedade da correção monetária só pôde implantar-se no Brasil porque vivíamos sob um regime ditatorial em que, ao arrepio da Constituição, foram editados atos “revolucionários”, ditos institucionais que, na verdade, suspenderam a vigência da norma fundamental da ordem jurídica brasileira, entre 1964 a 1979. Num quadro de autoritarismo teve início a indexação compulsória no Brasil, positivada, inicialmente, pela Lei n. 4.357, de 16 de julho de 1964, que criou a Obrigação Reajustável do Tesouro Nacional, ORTN, com o valor unitário mínimo de CR$ 10.000,00 (dez mil cruzeiros), dispondo o § 1º do artigo 1º que o “ valor nominal das Obrigações será atualizado periodicamente em função das variações do poder aquisitivo da moeda nacional”.

A partir de então, e durante vários anos, a correção monetária foi sendo estendida aos demais os ramos do direito brasileiro, alastrando-se por todo o ordenamento, promovendo, com o passar do tempo, graves deformações em nossa ordem jurídica.